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UNE ÉCOLOGISATION DES TRANSPORTS DANS L’UE, MAIS À QUEL PRIX? (JANVIER 2009)

Le 8 juillet, la Commission européenne a présenté son 'paquet écologisation des transports' (COM(2008) 433). Par le biais d’une série d’initiatives, elle entend rendre les transports plus durables. C’est ainsi que, selon elle, les prix des transports doivent refléter le coût réel pour la collectivité, que les États membres de l’UE peuvent appliquer des péages plus efficaces et plus écologiques aux camions et qu’il faut explorer des pistes pour réduire le bruit du transport ferroviaire de marchandises. L’industrie automobile craint les conséquences économiques de ces mesures.

La mobilité est un facteur essentiel pour un nombre sans cesse croissant de gens et pour la croissance et compétitivité des entreprises au sein d’une UE élargie. Cet élargissement de l’UE se traduit en effet par une augmentation du transport de personnes et de marchandises. En soi, c’est une bonne chose, car une augmentation du transport est synonyme d’une croissance économique accrue, d’un accroissement du commerce, d’une augmentation de l’emploi et d’une multiplication des rencontres entre les gens.

La croissance des transports et du trafic met cependant de plus en plus la pression sur nos infrastructures, qui n’ont pas évolué en conséquence et accentuent dès lors la congestion. Par ailleurs, le transport routier provoque encore trop d’accidents et de nuisances pour l’environnement et ce, tant à l’échelon local qu’à l’échelle mondiale. Selon la Commission, une tarification différenciée peut rendre les transports plus efficaces et plus écologiques, les coûts supplémentaires étant compensés par les profits générés pour l’économie dans son ensemble.

Outre un inventaire des mesures déjà prises au niveau européen afin d’écologiser les transports, le paquet comprend trois initiatives destinées à réduire l’impact des transports au cours des prochaines années dans cinq domaines: la pollution, les nuisances sonores, la congestion, les accidents et le changement climatique.

Premièrement, la Commission propose une stratégie visant à internaliser les coûts externes de tous les modes de transport. L’idée est de répercuter les coûts indirects que le transport occasionne à la collectivité par le biais d’une tarification plus correcte. La stratégie prévoit une annexe technique longtemps attendue comprenant une méthodologie pour estimer et internaliser les coûts externes, ainsi qu’une étude d’incidence.

Deuxièmement, la Commission applique sa stratégie d’internalisation d’emblée et uniquement aux transports routiers (bien qu’elle soit destinée à tous les modes de transport). La Commission justifie cette approche par le fait que le transport de marchandises par la route croît plus rapidement que l’économie et est responsable d’un quart de la pollution atmosphérique et de la congestion du trafic routier. Concrètement, elle a élaboré une proposition de révision de la directive relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures (la directive 'Eurovignette').

La troisième initiative, que nous n’approfondirons pas ici, vise à résoudre le problème des vieux trains de marchandises bruyants. D’ici la fin de l’année, la Commission entend modifier les règles européennes relatives aux redevances d’utilisation des voies, afin de promouvoir l’utilisation de wagons équipés de systèmes de freinage plus silencieux.

L’internalisation: un point litigieux persistant

L’Europe a besoin d’un système de transports qui contribue à l’avancement de la société tant sur le plan économique que social et environnemental. La politique doit mettre ces trois piliers de durabilité en équilibre. Concrètement, les incidences négatives des transports doivent être limitées sans que la croissance économique et le progrès social s’en trouvent freinés. Pour être acceptés, les instruments utilisés à cet effet doivent être efficaces, transparents, équitables et rentables. La Commission européenne considère la tarification des transports via l’internalisation des coûts externes

selon la théorie du coût social marginal (CSM) comme un instrument important. Les preuves avancées pour considérer qu’il s’agit là de la meilleure voie pour atteindre la durabilité sont bancales. La méthodologie utilisée est basée sur ce que l’on appelle le Manuel CE Delft, qui n’est pas irréprochable (1) :

  • cette étude ne fournit pas un propre mode de calcul des coûts externes, mais uniquement une compilation des résultats d’études existantes, sans autre évaluation critique;
  • les estimations de coûts données dans cette étude sont fort divergentes, ce qui appelle des interrogations concernant la méthodologie, la définition et la structure des coûts externes;
  • certaines catégories de coûts externes sont déjà, en tout ou en partie, internalisées (voir infra);
  • il n’est pas tenu compte des taxes et redevances déjà payées, ni des subventions pour le secteur des transports;
  • toute analyse économique doit prendre en compte les coûts et les profits. Les profits externes du transport sont tout simplement ignorés dans le Manuel.

L’étude d’incidence de l’internalisation révèle également l’éventualité d’un impact négatif sur l’industrie, les services, l’emploi, les exportations et la consommation du fait d’une hausse des coûts du transport et de l’inflation, mais assure par ailleurs qu’il y a des ‘raisons de croire’ que l’internalisation favorisera à terme la compétitivité européenne globale... Du reste, il n’y a pas d’analyse coût-profit qui compare l’internalisation avec d’autres options politiques.

L’Eurovignette : quels coûts et quid des recettes?

Cette base précaire n’empêche pas la Commission de transposer le principe de l’internalisation dans une proposition de révision de la directive 'Eurovignette '. La Commission reconnaît pourtant les limites de l’approche CSM et utilise des hypothèses et des simplifications pour les estimations des coûts...

Dans la nouvelle proposition, le principe de ‘l’utilisateur payeur’ est remplacé par celui du ‘pollueur payeur’, l’instauration de la nouvelle réglementation demeure facultative pour les États membres et cette réglementation ne concerne que les poids lourds. La redevance est étendue à l’ensemble du réseau routier.

Les États membres qui envisagent une (nouvelle) redevance doivent calculer celle-ci en fonction de trois catégories de coûts externes (outre les actuels coûts d’infrastructure): la pollution, la congestion et les nuisances sonores.

Les coûts externes liés aux accidents et le CO2 ne sont – à juste titre – pas pris en considération. Le CO2 est déjà imputé en partie – certes, avec des différences d’un État membre à l’autre – par le biais des systèmes existants de taxes et d’accises sur les carburants, alors que les coûts liés aux accidents sont en grande partie couverts par les primes d’assurance. En outre, les accidents sont davantage liés au comportement de conduite qu’aux kilomètres parcourus. L’utilisation du sol et la perte de biodiversité ne sont pas davantage prises en considération: elles sont davantage dues à la présence qu’à l’utilisation des infrastructures. La Commission examinera néanmoins d’ici la fin 2013 si la directive peut aussi être appliquée aux autres catégories de véhicules et en en intégrant des facteurs de coût qui ne sont pas pris en considération à l’heure actuelle.

En matière de pollution et de nuisances sonores, d’importantes avancées ont déjà été réalisées sans tarification. L’évolution permanente de la technique fait que chaque nouvelle génération de véhicules est plus propre et plus silencieuse, alors que les pouvoirs publics et les gestionnaires du réseau routier peuvent réduire davantage les externalités négatives, par exemple en prévoyant des aménagements de voirie absorbant les polluants et le bruit.

La congestion en tant que facteur externe demeure un point litigieux. Nombre d’instances et de scientifiques ne considèrent pas la congestion comme un coût externe pour la collectivité: les usagers de la route savent souvent où la congestion se produit, optent donc pour la congestion et se gênent mutuellement. Chaque usager subit et provoque en même temps la congestion, de sorte que les coûts de la congestion sont compensés entre les participants au système de transport. La congestion ne peut donc pas purement et simplement être classée parmi les externalités classiques. Si l’on imputait ce coût, les usagers de la route paieraient donc une seconde fois pour la congestion.

D’ailleurs, on reproche souvent aux usagers de la route d’être à l’origine de la congestion, mais qu’en est-il de la responsabilité des pouvoirs publics et des gestionnaires du réseau routier, qui omettent de régler les feux de signalisation en vue de fluidifier le trafic, d’annoncer préalablement les travaux routiers et de les coordonner ou encore d’actualiser les informations sur le trafic, de manière à ce que les particuliers et les entreprises puissent décider soit de ne pas se déplacer, soit de se déplacer plus tôt ou plus tard ou en empruntant des itinéraires alternatifs, soit encore d’utiliser d’autres modes de transport? La congestion est une responsabilité partagée: les pouvoirs publics et les gestionnaires du réseau routier ont pour mission de faire le nécessaire pour que la capacité routière existante puisse être utilisée au maximum, surtout si les utilisateurs sont appelés à payer pour cette utilisation. On pourrait ainsi fixer et imposer des normes de qualité et de fluidité du trafic par type de route, en-deçà desquelles les usagers de la route ne doivent pas payer pour la congestion.

Pour être efficace, tout système de redevance doit en tout cas satisfaire à quelques principes et critères de base. Pour être accepté par les usagers, il doit ainsi être simple, transparent, équitable et rentable. Les usagers doivent savoir au préalable combien ils paient et ce pour quoi ils paient. La question essentielle est de savoir à quoi serviront les recettes. Étant donné l’état du réseau routier de notre pays, on comprendrait mal que les recettes ne soient pas affectées à la modernisation du réseau routier et ce, bien entendu en sus du maigre budget qui y est déjà alloué. La Belgique et les régions n’ambitionnaient-elles pas en effet d’accroître la fluidité et la sécurité de notre trafic routier, afin de devenir ainsi une plaque tournante logistique en Europe?

L’affectation des recettes est d’ailleurs l’un des principes de la théorie de la tarification au coût social marginal: les recettes de l’internalisation doivent être affectées au mode de transport sur lequel une taxe ou une redevance est payée. Le subventionnement croisé d’autres modes de transport est donc illogique d’un point de vue théorique et sera par ailleurs difficilement accepté par les usagers de la route. L’argument selon lequel le subventionnement croisé éliminera le ‘déséquilibre’ entre les modes de transport ne tient guère la route: l’actuel ‘modal split’ n’est en effet pas un déséquilibre, mais la conséquence d’un choix, par les consommateurs et les chargeurs, de l’un ou l’autre mode de transport en fonction de la disponibilité, de la flexibilité et de la qualité. La tarification du mode le plus efficace n’est pas la bonne approche à adopter pour améliorer le service des alternatives.

Conclusion

L’étude d’incidence de l’internalisation et l’absence d’analyse des coûts et profits soulèvent nombre de questions et laissent la porte ouverte à de nombreuses options politiques. Étant donné l’incertitude concernant les conséquences pour l’économie européenne et dans le contexte d’une récession imminente, la Commission s’engage sur un terrain dangereux avec l’actuelle proposition de directive. Le Parlement européen et le Conseil feraient dès lors mieux de prendre le temps nécessaire pour mener un débat de fond. Dans le cadre de ce débat, l’industrie automobile est toute disposée à fournir toutes les données disponibles afin d’arriver à des décisions réfléchies.

1 Prof. Dr Herbert Baum, Institute for Transport Economics at the University of Cologne, Mai 2008,
http://www.acea.be/index.php/files/a_critical_review_of_the_calculation_of_external_costs_of_transport

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